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Il PPR della Sardegna
Data di pubblicazione: 11.02.2008

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I materiali sul Piano paesaggistico regionale della Sardegna in una ricostruzione della vicenda.

Il Piano paesaggistico regionale della Sardegna (PPR) è destinato a rimanere una delle esperienze di pianificazione più interessanti in Italia sia per il carattere “pionieristico” – è il primo piano paesaggistico approvato secondo le norme del Codice dei beni culturali e del paesaggio (DLgs 42/2004) – sia per essere stato concepito e costruito in maniera coerente ad un più generale modello di sviluppo e crescita economica (una sintetica descrizione in un articolo di Salzano su Domus, gennaio 2007).
Su eddyburg è presente moltissimo materiale: articoli apparsi sui quotidiani, eddytoriali, lettere ricevute. Questa visita guidata si propone di ricostruire sinteticamente la genesi del piano, definendo un filo logico che permetta di leggere più agevolmente il materiale presente.
E’ il caso, però, di focalizzare prima alcune chiavi di lettura che trovano poi diverso approfondimento negli articoli e che sono utili per comprendere la vicenda, indipendentemente dall’opinione positiva o negativa che ognuno può averne.

La prima chiave di lettura è la strategia politica del Presidente della Regione Sardegna Renato Soru. Il Piano, infatti, prende le mosse da un semplice principio: il paesaggio incontaminato della Sardegna è di per sé un valore unico e per questo competitivo, nell’ottica di un posizionamento della Regione sul mercato turistico globale. L’aspirazione di Soru non è quella di competere con il mercato dei villaggi turistici, ma di porsi come alternativa a quel mercato.
Da quest’idea discende un modello di turismo (e più in generale un modello di sviluppo economico) che punta sulla tutela del paesaggio incontaminato della costa e sulla crescita – anche edilizia – dei paesi: perché costruire un albergo su una area costiera libera, quando lo si può costruire nel vicino centro urbano con ricadute sull’economia del centro stesso? Perchè, come ha detto Soru, rendere fantasmi i villaggi vivi per realizzare dei villaggi fantasma sulla costa?
Per farsi un’idea della strategia di Soru si rimanda ad un’intervista pubblicata su Lo Stranieronell’agosto e alle parole di Soru pronunciate all’insediamento del Comitato scientifico. La seconda chiave di lettura è di natura politica ed è più generale: il rapporto tra autonomie locali e governi regionale e nazionale. La tutela del paesaggio spetta alla Regione e sulla base di questo dovere istituzionale la Regione approva o un piano di coordinamento con specifica considerazione per la tutela del paesaggio, oppure un piano limitato all’aspetto paesaggistico. Sia l’uno che l’altro saranno definiti “piano paesaggistico” e troveranno poi attuazione nella pianificazone provinciale e comunale.
La vicenda del PPR sardo va letta anche in quest’ottica, come l’esperienza di una Regione che ha affermato il proprio ruolo e ha fatto il proprio dovere, resistendo alle spinte localistiche e puntando a garantire il bene comune. Ma è anche l’esperienza di una Regione che ha tenuto conto delle autonomie, avviando, a Piano adottato (dicembre 2005) una serie di conferenze di copianificazione con le amministrazioni locali, per spiegare i contenuti del Piano e modificarlo lì dove fosse realmente necessario, ma mantenendo, comunque, l’ultima parola sulle decisioni, nel pieno rispetto dei compiti istituzionali attribuiti.

C’è una terza chiave di lettura, forse meno importante o semplicemente meno visibile delle prime due: l’efficienza dell’Amministrazione Regionale. Il più grande Piano paesaggistico mai redatto in Italia è stato elaborato in poco meno di due anni (novembre 2004 – settembre 2006), con un lavoro tutto interno all’Amministrazione, che si è servita solo della consulenza di un Comitato scientifico appositamente nominato. Risultato di questa prova di efficienza è anche la trasparenza che ha connotato questo lavoro: sul sito della Regione è infatti possibile trovare tutto il materiale del piano approvato e tutti i documenti relative alle fasi intermedie.

La genesi del Piano

La storia del PPR sardo inizia il 10 agosto 2004, quando, come un fulmine a ciel sereno, arriva il decreto della Giunta Regionale che pone un vincolo di salvaguardia sulle coste: per 180 giorni sarà vietato costruire in una fascia di 2 km dalla linea di costa, anche in presenza di concessioni già rilasciate, in vista della definizione di un Piano paesaggistico.

Emerge subito, dietro questa decisione, la ferrea determinazione di Renato Soru, da pochi mesi Presidente della Regione, che già in campagna elettorale ha fatto di un nuovo modello di sviluppo economico per la Sardegna il suo cavallo di battaglia. Questo provvedimento pone rimedio al caos edilizio sulle coste provocato nell’ottobre 2003 dalla decisione del TAR di respingere, su richiesta delle associazioni ambientaliste, 13 dei 14 piani paesaggistici approvati dalla precedente giunta di centro destra (Sardegna, la rivolta del cemento).

Il decreto non manca di suscitare polemiche a destra, come facilmente ipotizzabile, ma anche a sinistra, all’interno, cioè, della stessa maggioranza di Soru, come riportato in due articoli suil manifesto del 13 agosto 2004.
Due commenti all’iniziativa di Soru sono nell’Eddytoriale n. 53 e in un articolo pubblicato su la Nuova Sardegna del 3 ottobre 2004 a firma di Sandro Roggio.

Ma è soprattutto tra i Comuni costieri che serpeggia il malumore: a guidare la rivolta sono in particolare i comuni di Olbia e Arzachena, luoghi dove tradizionalmente si concentrano le mire degli immobiliaristi. Ed è in un incontro con i sindaci della costa, tenutosi ad Alghero il 6 settembre 2004, che Soru ribadisce con estrema chiarezza quale sia la sia idea di turismo.

Turismo non è “vendere la terra”, come la nobile famiglia che vende i suoi averi e la sua eredità, scoprendosi infine povera e senza risorse; turismo non è costruire villaggi fantasma, “presepi di cartapesta”, che stanno su 20 giorni e poi spariscono, senza lasciare nulla all’economia dei luoghi. Ma soprattutto turismo non è sinonimo di attività edilizia. Soru immagina una regione ad economia diversificata, una regione in cui storie, tradizioni e culture locali siano adeguatamente valorizzate; una Regione che riconosca il paesaggio incontaminato come il suo valore per competere su scala globale. Da qui, dunque l’importanza strategica che il Piano Paesaggistico ricoprirà per la Regione: il Piano permetterà di costruire un nuovo modello di turismo che sia anche modello di sviluppo economico, grazie alla tutela del valore più importante, l’ambiente incontaminato.

La strategia del Presidente non convince però i sindaci, che, anzi, presentano al TAR richiesta di annullamento del decreto. A novembre, il TAR dà ragione a Soru, proprio a poche ore dalla conversione del decreto in legge (legge regionale 25 novembre 2004 n.8). Con questo provvedimento, il vincolo viene rinnovato per un anno, fino a quando non sarà redatto il PPR. Anche in questo caso a cercare di frenare non c’è solo il centro destra, che tenta fino all’ultimo la carta dell’ostruzionismo, ma anche parte del centro sinistra, che prova ad “ammorbidire”, senza successo il vincolo di inedificabilità (La Sardegna salva le sue coste; Coste sarde, Soru vince la battaglia, Le coste sono salve. Ma che fatica anche a sinistra, Sardegna, le mani sulle coste).

Si ferma così tutta l’attività edilizia sulle coste, a partire dalle piccole cementificazioni diffuse fino ad arrivare ad alcune delle più grosse operazioni immobiliari in corso nell’Isola: dal “raddoppio” della Costa Smeralda progettato dall’americano Tom Barrack al maxi villaggio turistico di Marina Berlusconi in previsione sulla Costa Turchese.
Non stupisce, dunque, il tentativo da parte del Governo Berlusconi di dare man forte al dissenso dei sindaci ( Coste: la rivolta parte dai comuni): il 14 dicembre, il Consiglio dei Ministri decide di impugnare la legge regionale n.8 perché supera la competenza regionale in materia, entrando in conflitto con la competenza nazionale ( Il Governo impugna la legge per le coste della Sardegna). Il ricorso alla Corte Costituzionale da parte del Governo viene presentato il 14 gennaio 2005. Il 15 gennaio, il manifesto dedica la copertina e un’intera pagina alla questione Sardegna, citando, tra l’altro, anche l’altra “questione sarda” di berlusconiano interesse: il segreto su villa La Certosa.
A febbraio 2005 un altro duro attacco, questa volta da parte dell’ex-presidente Mauro Pili, che accusa Soru di voler bloccare l’edilizia in Costa Smeralda per favorire, attraverso il meccanismo delle ristrutturazioni, la costa di Arbus, dove si troverebbero alcuni terreni di sua proprietà: si tratta di accuse che avranno altro risvolto oltre a quello mediatico, ma danno bene l’idea del clima politico ( Arzachena. Le preoccupanti esternazioni del leader dell’opposizione Mauro Pili).
Ma il lavoro della Regione per la redazione del Piano va avanti, sotto la guida dei due Assessorati al Paesaggio - guidato da Elisabetta Pilia - e all’Urbanistica - di cui è titolare Gian Valerio Sanna. E, come se non fosse stato già ancora abbastanza chiaro, Soru dà un’ulteriore prova della sua determinazione a preservare il paesaggio istituendo la Conservatoria delle Coste, sul modello del National Trust inglese e della Conservatoire du Littoral francese, con il compito di acquisire progressivamente la proprietà dei 1.850 km di coste, per garantirne la tutela ( Le coste sarde sono in cassaforte).

Ad aprile 2005, viene nominato un Comitato scientifico, con il compito di affiancare l’Amministrazione regionale nella redazione del piano. A farne parte, sotto il coordinamento di Edoardo Salzano, sono l’architetto Antonello Sanna, gli urbanisti Filippo Ciccone, Enrico Corti, Giovanni Maciocco, Roberto Gambino, il giurista Paolo Urbani, il botanico Ignazio Camarda, l’antropologo Giulio Angioni, lo scrittore Giorgio Todde, lo zoologo Helmar Schenk, l’archeologo Raimondo Zucca (Piano Paesaggistico, accelerazione con i tecnici). Il Comitato si insedia il 27 aprile 2005: disponibili sul sito una sintesi del discorso di Soru e una nota per il sito della Regione . Si rimanda anche all’intervista di Sandro Roggio ad Edoardo Salzano per la Nuova Sardegna.

Nell’agosto 2005, Soru ribadisce ancora una volta il suo pensiero sulla tutela delle coste, sullo sviluppo, e su un possibile modello di turismo in un’intervista a Francesco Erbani, su la Repubblica. E la sua determinazione, insieme al lavoro della macchina regionale, dà presto i suoi frutti: il 13 dicembre 2005, una nota della Regione Sardegna informa che la giunta ha adottato la proposta di piano paesaggistico. Seguiranno ora la pubblicazione (per due mesi), la fase delle osservazioni (per un mese) e infine le controdeduzioni e l’approvazione.

La fascia di tutela di 2 km garantita transitoriamente dalla legge regionale diventa una fascia a profondità variabile, definita “bene paesaggistico d’insieme” sulla base delle caratteristiche strutturali e morfologiche del territorio. Ma l’aspetto più interessante del Piano, illustrato sinteticamente nella relazione del Comitato Scientifico, è l’articolazione della normativa in due strati: il primo individua e detta le regole relative ai beni paesaggistici “tipizzati”, derivanti dalle “categorie di beni” stabiliti ope legis (articolo 142 del Codice) o individuati dal PPR (art. 143); il secondo strato disciplina gli “ambiti di paesaggio”. Il PPR suddivide la costa in 27 ambiti”, che si fondano sulla considerazione che il paesaggio sia la “sintesi tra elementi naturali e lasciti dell’azione dell’uomo”.

Si pone un limite all’applicabilità delle vecchie concessioni: si potranno realizzare solo quegli interventi autorizzati prima del 10 agosto 2004 (data del decreto “salvacoste”) e per i quali siano già state avviate le opere di urbanizzazione. Maggiore rigidità anche per le costruzioni in zone agricole e per i campeggi - che non potranno più sorgere su zone costiere -, oltre a premi di cubatura e incentivi per costruire strutture ricettive nei centri urbani e per riutilizzare strutture già esistenti nella logica dell’albergo diffuso. (Coste e campagne, costruire sarà più difficile; Sotto tiro il piano che ridisegna la Sardegna). Oltre agli articoli apparsi sui quotidiani, una corrispondenza per eddyburg di Sandro Roggio (Una bella notizia).

A conferma della piena legittimità dell’operazione di salvaguardia, il 10 gennaio arriva la notizia della bocciatura da parte della Corte Costituzionale del ricorso presentato nel dicembre 2004 dal Governo Berlusconi contro la legge regionale del 25 novembre 2004: un articolo dell’11 gennaio 2006 su la Nuova Sardegna (Si della Consulta alla legge “salvacoste”) e il testo della sentenza (La sentenza 51/2006 della Corte Costituzionale).

La Giunta dà il via al confronto con le amministrazioni locali. A dare conto dei “lavori in corso”, è il testo della conferenza stampa sul Piano paesaggistico, tenutasi il 23 febbraio 2006. Soru e l’assessore Sanna, rispondendo alle domande dei giornalisti, chiariscono un punto cruciale del nuovo piano: il rapporto con i comuni. Pilastro del processo di approvazione del Piano sarà, secondo l’assessore all’urbanistica, la co-pianificazione: le fasi di pubblicazione e presentazione delle osservazioni, diventeranno occasione per incontri tecnici tra regione, amministrazioni ed enti e associazioni coinvolte, tutto all’insegna della massima trasparenza. Saranno i comuni e le province, infatti, a dover rendere concreto il PPR attraverso i piani urbanistici e gli incontri mirano in particolare a spiegare gli ambiti di paesaggio.
Ma questa forma di partecipazione resterà ancorata a saldi principi di fondo: dialogo sì, ma mai superamento dei limiti posti dal Piano, nell’ottica di una prevalenza, sancita anche dalla Costituzione, dell’interesse collettivo su quello individuale.

Il 24 maggio 2006, il Piano Paesaggistico, con la pubblicazione sul Bollettino Regionale, diviene strumento operativo a tutti gli effetti; manca un ultimo passaggio, anche se non vincolante: il parere della Commissione Regionale Urbanistica. Il parere dovrà arrivare entro i 3 mesi dalla pubblicazione. Le caratteristiche essenziali del Piano vengono puntualmente riepilogate in un documento del Comitato Scientifico: la consapevolezza del paesaggio come valore, la necessità di tutelare la costa nella sua interezza, la lettura del territorio secondo tre sistemi, la definizione degli ambiti, il processo di co-pianificazione. Vengono messe in luce però anche alcune “perplessità”: tra queste quella di dover attribuire agli ambiti una gerarchia di “livelli di valore”, così come previsto dal Codice Urbani. La relazione punta infatti a una definizione di “obiettivi di qualità” per ogni ambito e non a stabilire se un ambito abbia più valore di un altro.

Soru vorrebbe approvare il piano entro il 24 agosto, esattamente entro i tre mesi previsti dalla legge. Ma la Commissione Urbanistica frena i lavori, proprio in virtù di quella tabella di livelli di valore mancante; in realtà il Codice dei beni culturali e del paesaggio è stato modificato con un successivo decreto legislativo e il riferimento ai livelli di valore è scomparso. Nonostante questo, si apre un piccolo contenzioso che, in realtà, non ha ragione di esistere, come spiegato in tre articoli usciti il 7, l’8 e il 9 agosto 2006 su la Nuova Sardegna. Sullo stesso giornale, viene pubblicata un’intervista a Salzano che commenta il PPR e la vicenda della vendita delle miniere.

La data del 24 agosto non viene così rispettata, anche se di poco: il 5 settembre 2006, in una concitata giornata, arrivano insieme il parere della Commissione e l’approvazione definitiva da parte della Regione (Soru raggiante: adesso la Sardegna è salva; Coste, si al piano di Soru. Stop al cemento). All’approvazione del PPR seguono, come sempre, i commenti e le reazioni. Commenti ampiamente positivi quelli di Sandro Roggio, su il manifesto, di Fabrizio Giovenale, su Liberazione, e di Vittorio Emiliani, su l’Unità. Di diverso avviso il Consigliere di Cassazione Simonetta Sotgiu, che su la Nuova Sardegna rileva le forzature al Codice Urbani fatte dal PPR; alle critiche risponde una postilla di eddyburg, ripresa da la Nuova Sardegnache, peraltro la pubblica con un titolo che dice l'opposto. Per le reazioni, si rimanda all’articolo di Giorgio Todde, membro del Comitato Scientifico, che riferisce in maniera polemica e ironica della pioggia di ricorsi presentati dai Comuni.

Tra gli altri, risalta un commento particolarmente eclatante: quello di Settimo Nizzi, sindaco di Olbia, che, oltre a scagliarsi contro il neonato Piano, arriva a definire Soru un “terribile tiranno” da uccidere con “un colpo di pistola alla testa” (Ppr, Nizzi passa alle minacce, da il Nord Sardegna del 24 settembre 2006). Sulle dichiarazioni di Nizzi una risposta, scritta per eddyburg, di Luigi Scano (Tutti “matti” (o tutti accoppati)?).

L’approvazione del Piano ripropone presto la questione della proprietà delle coste: l’istituzione della Conservatoria, voluta da Soru nel 2005, non ha ancora avuto un seguito operativo. Troppe ancora le resistenze verso l’inedificabilità totale dei litorali ancora liberi; due gli articoli che raccontano di queste resistenze, entrambi del 15 settembre 2006, Soru compra le coste sarde: a Berlusconi le chiedo gratis, pubblicato sul Corriere della Sera, e Il custode dei gioielli costieri, apparso su la Nuova Sardegna.

Per quanto riguarda i contenuti del piano appena approvato, l’Eddytoriale n. 97 ne offre una panoramica generale; una lettura più dettagliata è invece contenuta ne La filosofia del piano, che raccoglie i materiali per alcune conferenze sui principi del PPR.

L’approvazione non mette la parola fine alle tensioni e alle polemiche. Se da un lato viene sottoscritto, a febbraio 2007, il protocollo d’intesa tra Regione e Ministero dei Beni Culturali per snellire le procedure di attuazione del Piano ( Rutelli con Soru: «Così turismo di qualità»), dall’altro, a marzo, ci si trova a dover fronteggiare il tentativo di scardinare il PPR mediante il referendum abrogativo ( Piano Paesaggistico, no al referendum). L’ufficio regionale per il referendum respinge la richiesta, sostenuta dal centrodestra, con la motivazione che un “atto particolarmente articolato” e “non riconducibile ad un unico principio ispiratore” come il PPR non possa essere valutato con un “si” o con un “no”.
Sempre a marzo risale una lettera di Filippo Ciccone, membro del Comitato Scientifico, che esprime il timore che la garanzia di alcuni diritti edificatori stabiliti dai piani regolatori potesse dimostrarsi una debolezza del Piano, avallando quindi la richiesta del referendum.

L’iter attuativo intanto va avanti: gli strumenti urbanistici approvati prima dell’adozione del PPR devono essere verificati dalla Regione, mediante l’istituto dell’intesa Regione-Comuni; si tratta di uno strumento transitorio, previsto per dare immediata operatività agli interventi che rispettano i principi del PPR nelle more dell’adeguamento dei Piani Urbanistici Comunali (PUC): a firmare l’intesa c’è anche Settimo Nizzi, il sindaco di Olbia, comune capofila della “guerra” contro il PPR ( Intesa Nizzi-Soru: nuovo PUC entro un anno).
Il 29 maggio, una nota della Regione Sardegna comunica che è stata conferita la nomina di “Ambasciatore per la Costa” al Presidente Soru da parte dell’UNEP, l’Agenzia dell’Onu per l’ambiente: un riconoscimento dato proprio grazie all’impegno profuso nell’approvazione del PPR.
Negli stessi giorni viene pubblicato il libro di Sandro Roggio, C’è di mezzo il mare, nella cui postfazione Edoardo Salzano ripercorre sinteticamente alcuni passaggi della costruzione del Piano.

Il conflitto, però, riprende ben presto. A luglio, proprio sulle intese, si riapre la guerra tra la Regione e il Comune di Olbia ( Urbanistica, salta l’intesa tra Regione e Comune).
Il 30 ottobre il Tar della Sardegna dichiara illegittimo il quarto comma dell’articolo 15 delle norme tecniche, che affida all’istituto dell’intesa la verifica finale delle lottizzazioni già approvate. L’effetto pratico della sentenza è di rimandare direttamente ai Comuni la verifica della conformità degli strumenti attuativi al PPR, senza coinvolgere la Regione, cui spetta, comunque, il rilascio del nullaosta.
La sentenza basta a scatenare le polemiche e le proteste: la Regione da un lato e l’opposizione di centro destra dall’altra ( Piano Paesaggistico, si riapre la «guerra»; «Piano Paesaggistico demolito dai titoli dei giornali e non dai giudici del Tar»; Piano Paesaggistico, il Tar non smentisce la linea regionale).

Pochi giorni dopo, il 6 novembre, la Regione ammette il referendum abrogativo del cosiddetto decreto “salvacoste”, quello che ad agosto del 2004 aveva bloccato ogni attività edilizia e dato il via all’iter del piano; dalle associazioni e non solo arriva la richiesta di una campagna di informazione sui contenuti del piano ( WWF Sardegna chiede una campagna d’informazione sui contenuti del PPR; Difendere la Sardegna).
E a fine novembre arriva l’ammissione di un altro referendum: il Tar della Sardegna, infatti, accoglie il ricorso contro la decisione dell’ufficio regionale di respingere il referendum sul PPR ( Il Tar: «I sardi potranno votare sul PPR»; Referendum, futuro in gioco). Due articoli, entrambi pubblicati su la Nuova Sardegna, danno bene l’idea degli interessi in gioco e delle difficoltà della resistenza al mattone: uno, del 4 dicembre 2007, spiega come gli stessi “furbetti del quartierino” avessero in programma la costruzione di 95.000 metri cubi a Monti Russu. L’altro, del 23 dicembre, racconta dei ritardi del nuovo piano comunale di Orosei ( Stop a Monti Russu, Bipielle chiede i danni a Soru; Orosei dice no al progettista del PUC).

Il 2008 si apre con la bocciatura del referendum abrogativo del PPR da parte del Consiglio di Stato. I promotori ricorrono al Tribunale amministrativo, ma il loro reclamo verso la sentenza del Consiglio viene rigettato (Fermato il referendum abrogativo del PPR della Sardegna; Non si farà il referendum contro il Piano Paesaggistico della Sardegna). Resta, dunque, “solo” il referendum abrogativo della legge salvacoste, previsto per il 29 giugno 2008.

E’ utile ricordare che di Sardegna ha scritto anche Antonio Cederna: parole, quelle di Cederna, che sembrano anticipare profeticamente l’azione del Presidente Soru. Già nel 1989, infatti, egli parlava della necessità di prescrivere per legge l’inedificabilità permanente delle coste e di fare in modo che la loro proprietà passasse in mano statale.
Tre gli articoli ospitati in eddyburg: Ecco la Sardegna, isola di cemento(1989), E sulle coste potrebbe arrivare una nuova ondata di cemento (1989), e L’Aga Khan del cemento (1990).

Altri articoli sulla Sardegna in SOS e in Pratiche di buongoverno.









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( 08.03.2008 12:20 )
Boca, Giorgia
( 11.01.2008 13:19 )
Boca, Giorgia
( 06.06.2007 19:56 )
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Bottini, Fabrizio
( 24.07.2006 09:51 )
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( 15.10.2005 10:22 )

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