Introduzione [1]
Al confronto fra pianificazione territoriale e mercato, fra regole e negoziazione, l’Italia giunge in ritardo rispetto ad altri paesi europei, che hanno da tempo trovato specifiche sintesi, sul piano sia culturale che operativo. Nel nostro paese, si assiste ancora oggi a una divaricazione di posizioni che si caricano spesso di contenuti ideologici, e non si è sviluppato a sufficienza un serio dibattito scientifico. La proposta di riforma urbanistica dell’INU del 1995 - attenta e innovativa sul piano tecnico ma insufficiente su molti temi avanzati: intercomunalità e area vasta, governo metropolitano, fiscalità immobiliare, visioni strategiche e partecipazione – è evoluta in direzioni del tutto contrastanti nelle leggi regionali di Emilia e Toscana da una parte e Lombardia dall’altra, mentre l’INU ha appoggiato, nel breve volgere di due anni, progetti di riforma nazionale tanto divaricati quanto il progetto Lupi della maggioranza di centro-destra, approvato da un ramo del Parlamento nel 2005, e il progetto dell’Ulivo dei primi mesi del 2007 (entrambi in attesa di discussione nell’attuale Parlamento).
Le posizioni culturali favorevoli a una deregolazione spinta e a un indebolimento della strumentazione di piano – e dunque non solo a una sua flessibilizzazione e integrazione con la progettualità privata – sono rimaste fortemente minoritarie in altri paesi (per tutte: Pennington, 1999 e 2003; Evans, 1988; Gordon, Richardson, 1997; Parr, 2005; Bénard, 2007), mentre in Italia sono oggi assai più forti e influenzano proposte in ambito legislativo-istituzionale. In nessun paese europeo si legge nella legislazione nazionale, come si è rischiato di leggere in Italia, che le funzioni amministrative di governo del territorio “sono esercitate in maniera semplificata, prioritariamente mediante l’adozione di atti negoziali in luogo di atti autoritativi” (art. 5 comma 4 del disegno di legge Lupi), al fine di “trasformare il piano urbanistico in una sorta di banca dei diritti di edificazione commerciabili nell’ambito di una filiera di interessi pubblici da perseguire” (Lupi, 2005, p. 31), all’interno di un territorio in cui tutte le aree, al di fuori di quelle destinate all’agricoltura o di pregio ambientale, sono considerate urbanizzabili (art. 6 comma 5, ddl Lupi)[2].
Le teorizzazioni che legittimano questo approccio (Mazza, 2000, 2004; Palermo, 2001) si basano generalmente su considerazioni critiche sull’efficienza e l’efficacia della pianificazione tradizionale più che su principi di ordinata gestione del territorio; ma possiedono comunque un certo fascino culturale per il sedicente carattere di innovatività del modello proposto. Veri processi di costruzione di visioni territoriali condivise e di pianificazione strategica non vengono considerati, o vengono coniugati in una versione inadeguata, che ho chiamato “elitista neo-corporativa” (Camagni, 2006).
In questo quadro, due recenti lavori di Stefano Moroni (2005, 2007) costituiscono un fatto nuovo di particolare interesse: la critica impietosa alla pianificazione urbanistica e territoriale e la necessità di un suo sostanziale annullamento viene fatta discendere da principi generali di democrazia liberale basati su libero mercato e libertà individuale, in un (apparentemente) rigoroso processo logico a carattere deduttivo. L’ispirazione e la guida vengono individuate nel pensiero di un campione dell’economia liberale, Friedrich August von Hayek, premio Nobel per l’economia nel 1974; in particolare, nella sua teorizzazione, basata su un approccio che oggi chiameremmo cognitivo, dei vantaggi dell’ordine spontaneo di mercato e delle miserie della pianificazione economica socialista[3].
Anche se nella trattazione di Moroni il piano ha più il carattere di concetto astratto e generale che di pratica concreta e attuale applicata al territorio, la sua critica possiede, proprio per il suo carattere strettamente deduttivo, una forza e una persuasività quale solo raramente si incontrano nelle riflessioni critiche attuali sulla pianificazione e il governo del territorio. Inoltre, il corredo di argomentazioni più specifiche, tratte dal dibattito scientifico internazionale, appare lucido e completo. Per questo, ritengo che le sue tesi meritino una critica attenta e altrettanto stringente.
Queste note vogliono dunque costituire una valutazione critica di alcuni passaggi centrali, logico-deduttivi, del ragionamento di Moroni che implicano concetti di teoria economica, partendo dagli stessi assunti generali e dall’ipotesi di una totale condivisione dell’individualismo metodologico e dei valori del liberalismo che caratterizza l’approccio hayekiano. La critica, radicale, che intendo sostenere è la seguente: Moroni utilizza tutto l’armamentario concettuale che Hayek costruisce per la critica alla pianificazione socialista dell’economia - basata sulla determinazione totalmente centralizzata dei prezzi e delle quantità da produrre di tutti i beni - per la criticaalla pianificazione urbanistica e territoriale dei paesi a economia di mercato, sulla base di una similitudine di condizioni operative fra i due tipi di pianificazione tutta da dimostrare. Ritengo questa estensione non lecita, anche se essa viene autorizzata da alcune pagine di Hayek stesso, in cui tuttavia egli sottolinea anche e soprattutto i limiti intrinseci all’operatività di un puro mercato in ambito territoriale.
Da tempo sostengo la necessità che la pianificazione urbanistica e territoriale si occupi prevalentemente di definire regole generali, da coniugare con le specificità dei luoghi; l’opportunità di sposare regole e progettualità privata all’interno di visioni condivise e partecipate, e la necessità di utilizzare al massimo il mercato, correggendolo per le esternalità. Non sono dunque un difensore acritico del piano, ma da economista vedo anche i limiti del mercato, in particolare in ambito territoriale e immobiliare, tra l’altro sottolineati dall’intera tradizione liberale europea, da Pigou (ma potremmo dire da Smith) a Einaudi [4].
Nota: il resto di questo lungo saggio, per motivi di spazio e leggibilità, è scaricabile in pdf dopo le note (f.b.)
[1] Una versione allargata e maggiormente tecnica di questo lavoro è in corso di pubblicazione su Scienze Regionali.
[2] Alla scala locale, nel Documento di Inquadramento del Comune di Milano (2001), che costituisce la più compiuta realizzazione recente del modello deregolativo-negoziale, si capovolge il normale e necessario rapporto di subordinazione fra regole e progetti; si afferma infatti che “gli investitori hanno la massima libertà di proposta” e “se la proposta è accolta, le regole specifiche del progetto di trasformazione vengono definite contestualmente alla proposta di cambiamento e non preesistono ad essa” (Sintesi di controcopertina, che riprende concetti esposti nel testo).
[3] Il primo volume ha il merito di presentare una bella sintesi del pensiero di Hayek, un maestro del pensiero economico che rilancia l’approccio neo-classico, micro-individualista e liberale, rinnovandone le basi in senso cognitivo moderno. Egli introduce infatti la problematica dell’informazione e dell’incertezza per rifondare il concetto di decisione economica (assunzione della complessità, ruolo della reputazione), di equilibrio generale (che fa evolvere nel senso di un ordine spontaneo fra attori che cooperano inintenzionalmente, ritornando per molti versi ad Adam Smith), di concorrenza (che interpreta come meccanismo di scoperta, che porta alla massimizzazione relativa dei processi di crescita attraverso innovazione e apprendimento collettivo). Si comprende come un tale sistema coerente di pensiero possa esercitare una forte fascinazione intellettuale; si comprende meno come si possa accettare oggi la forte semplificazione operata dalla visione hayekiana di un’economia atomistica e di una società individualistica senza capitale sociale, in cui è sottovalutato ampiamente il ruolo delle institutions.
[4] Si veda al proposito: Camagni, 2001, sulla giustificazione delle politiche regionali e urbane; Camagni, 2002, sulle caratteristiche della pianificazione strategica e la sua capacità di ovviare ad alcuni limiti della pianificazione tradizionale; Camagni, 1999, sull’utilizzo corretto dello strumento perequativo; infine Camagni e Gibelli, 1996, sui grandi principi che dovrebbero informare le politiche per le città in Europa.